דיני תחרות והגבלים עסקיים: המותר והאסור בשוק הישראלי

בליבה של כל כלכלת שוק מודרנית ומשגשגת פועם מנוע התחרות. התחרות החופשית וההוגנת היא הכוח המניע חדשנות, התייעלות, שיפור איכות המוצרים והשירותים, וחשוב מכל – הורדת מחירים לטובת הצרכן. כאשר שווקים פועלים באופן תחרותי, עסקים נדרשים להתמודד באופן מתמיד על לבו וכיסו של הלקוח, מה שמבטיח הקצאת משאבים יעילה ותרומה לצמיחה הכלכלית הכוללת. עם זאת, טבעם של כוחות השוק הוא כזה ששחקנים חזקים עלולים לנסות ולעקוף את כללי המשחק, להגביל את התחרות באופן מלאכותי וליהנות מכוח עודף על חשבון הציבור.

התחום המשפטי המסדיר את כללי המשחק הכלכליים בישראל הוא דיני התחרות, המעוגנים בעיקר בחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח-1988 (להלן: "החוק"). חוק זה, שעד לרפורמה משמעותית בשנת 2019 נקרא "חוק ההגבלים העסקיים", מהווה את חומת המגן של הכלכלה הישראלית מפני פרקטיקות אנטי-תחרותיות. הוא נועד להבטיח שכוחות השוק יפעלו באין מפריע, למנוע ריכוזיות יתר, ולהגן על הציבור מפני ניצול כוח שוק לרעה.

מאמר זה יסקור באופן מקיף ומעמיק את עקרונות היסוד של דיני התחרות בישראל. נצלול לשלושת עמודי התווך של החוק – האיסור על הסדרים כובלים, האיסור על ניצול מעמד לרעה על ידי בעל מונופולין והפיקוח על מיזוגי חברות. ננתח מה מותר ומה אסור לכל עסק הפועל בשוק הישראלי, נבחן את סמכויות האכיפה של רשות התחרות, ונעמוד על האתגרים המודרניים הניצבים בפני עולם התחרות בעידן הדיגיטלי.

חלק א': המסגרת המוסדית - חוק התחרות ורשות התחרות

לפני הצלילה לאיסורים הספציפיים, חיוני להבין את המסגרת הכללית שבתוכה פועלים דיני התחרות.

1. חוק התחרות הכלכלית: עקרונות ושינויים

הרפורמה של 2019 (תיקון 21 לחוק) שינתה את שם החוק והרשות הממונה עליו מ"הגבלים עסקיים" ל"תחרות". שינוי זה אינו סמנטי בלבד, אלא משקף שינוי תפיסתי – מגישה המתמקדת באיסורים וענישה ("הגבלים") לגישה פרואקטיבית שמטרתה היא קידום וטיפוח של תחרות ("תחרות"). החוק קובע שורה של איסורים, אך גם מספק מנגנונים לקבלת היתרים ופטורים, מתוך הכרה כי לא כל שיתוף פעולה בין עסקים הוא בהכרח מזיק, ולעיתים הוא אף עשוי לקדם את התחרות ואת טובת הציבור.

2. רשות התחרות: השומר בשער

הגוף המרכזי האמון על יישום ואכיפת החוק הוא רשות התחרות (לשעבר "רשות ההגבלים העסקיים"), בראשה עומד הממונה על התחרות. לרשות סמכויות נרחבות, המקבילות לאלו של גופי אכיפה אחרים, והיא פועלת במספר מישורים:

• חקירות ומודיעין: הרשות מוסמכת לפתוח בחקירות פליליות או מנהליות בחשד להפרת הוראות החוק, לערוך חיפושים, לתפוס מסמכים ולחקור חשודים.
• אכיפה מנהלית: הרשות יכולה להטיל עיצומים כספיים (קנסות מנהליים) בסכומים גבוהים מאוד – עד 8% ממחזור המכירות של המפר, ובתקרה של כ-111 מיליון ש"ח (נכון ל-2025). זהו כלי האכיפה המרכזי והיעיל ביותר של הרשות כיום.
• אכיפה פלילית: הפרות חמורות של החוק, בעיקר קרטלים "קשים" (Hardcore Cartels), מהוות עבירות פליליות שדינן מאסר בפועל. הרשות מנהלת הליכים פליליים נגד חברות ומנהלים.
• הסדרה ופיקוח: הרשות בוחנת בקשות למיזוג, בקשות לפטור מהסדר כובל, ומפרסמת קביעות, הנחיות וגילויי דעת המבהירים את עמדתה בנושאים שונים.

תפקידו של עורך הדין בדיני תחרות: ייעוץ, ייצוג והגנה

בשל מורכבותו של חוק התחרות והסנקציות החמורות הכרוכות בהפרתו, תפקידו של עורך דין חברות ותאגידים המתמחה בתחום דיני תחרות הוא קריטי עבור כל גוף עסקי הפועל בישראל. הליווי המשפטי אינו מתמצה רק בהגנה על חברות ונושאי משרה הנחקרים על ידי רשות התחרות. תפקידו המרכזי של עורך הדין בתחום זה הוא בראש ובראשונה ייעוץ מונע (Compliance) - בחינה מראש של מהלכים עסקיים, הסכמים מסחריים, מיזמים משותפים ומדיניות תמחור, על מנת להבטיח את התאמתם לחוק ולצמצם את חשיפת החברה לסיכונים.

בנוסף, עורכי הדין מייצגים חברות בהליכים מול רשות התחרות, כגון הגשת בקשות לאישור מיזוג או לקבלת פטור להסדר כובל, ובניהול ההליך מול הגורם המקצועי ברשות.

במקרה של חקירה או הליך משפטי, הייצוג המשפטי הופך לחיוני להגנה על זכויות החברה ומנהליה. לפיכך, היוועצות שוטפת בעורך דין לדיני תחרות מהווה חלק בלתי נפרד מניהול סיכונים תאגידי נכון.

חלק ב': עמוד התווך הראשון - הסדרים כובלים (קרטלים)

זהו התחום המוכר והאינטואיטיבי ביותר בדיני התחרות. הסדר כובל הוא למעשה תיאום בין גורמים עסקיים, שהיה עליהם להתחרות זה בזה, אשר עלול למנוע או להפחית את התחרות. החוק אוסר על כל אדם או חברה להיות צד להסדר כובל, אלא אם קיבל לכך היתר מבית הדין לתחרות או פטור מהממונה.

מהו "הסדר"?

הגדרת המונח "הסדר" היא רחבה ביותר וכוללת כל הסכמה, הבנה, או תיאום, בין אם בכתב, בעל-פה, או על דרך של התנהגות (הסדר שבשתיקה). אין צורך בחוזה רשמי; די בהבנה הדדית או "הצטלבות רצונות" בין המתחרים כדי שהדבר ייחשב להסדר.

סוגי הסדרים כובלים

ניתן לחלק את ההסדרים לשני סוגים עיקריים:

• הסדרים אופקיים (Horizontal): הסדרים בין מתחרים באותו שלב בשרשרת הייצור (למשל, בין שתי רשתות סופרמרקטים, בין שתי יצרניות מלט, או בין שני בנקים). אלו נחשבים למסוכנים ביותר לתחרות.
• הסדרים אנכיים (Vertical): הסדרים בין גורמים בשלבים שונים בשרשרת הייצור (למשל, בין יצרן לבין מפיץ או קמעונאי).

איסורי Per Se - ההסדרים האסורים בתכלית

החוק קובע רשימה של הסדרים אופקיים הנחשבים לחמורים במיוחד. הסדרים אלו אסורים באופן מוחלט (איסור Per Se), ואין צורך להוכיח כי הם אכן פגעו בתחרות. עצם קיומם מהווה עבירה. הסדרים אלו, המכונים "קרטל קשה", כוללים:

• תיאום מחירים: הסכמה על המחיר שיידרש או שיוצע עבור מוצר או שירות.
• חלוקת שוק: הסכמה על חלוקת השוק לפי אזורים גיאוגרפיים, סוגי לקוחות, או כל מפתח אחר.
• תיאום מכרזים (Bid Rigging): הסכמה כיצד לפעול במכרז, מי יזכה, או מה יהיה המחיר שיוגש.
• הסדרים להגבלת כמות, איכות או סוג הנכסים.

כל תיאום בנושאים אלו הוא קו אדום מובהק, והוא חושף את המעורבים לסנקציות פליליות ומנהליות חמורות.

הסדרים הנבחנים לפי "כלל ההיגיון" (Rule of Reason)

לא כל תיאום עסקי הוא מזיק. הסדרים אחרים, בעיקר הסדרים אנכיים או הסדרים אופקיים שאינם נופלים תחת איסורי ה-Per Se, נבחנים לפי "כלל ההיגיון". במקרה זה, על רשות התחרות להוכיח כי הפגיעה הפוטנציאלית של ההסדר בתחרות עולה על תרומתו ותועלתו האפשרית (למשל, התייעלות, יצירת מוצרים חדשים). דוגמאות לכך יכולות להיות הסכמי בלעדיות בין ספק למפיץ, או מיזמי מחקר ופיתוח משותפים בין מתחרים.

הדרך להכשיר הסדר: פטורי סוג והיתרים

עסק המעוניין להיכנס להסדר שעלול להיחשב כובל, יכול לפעול באחת משתי דרכים:

• פטור סוג: הרשות מפרסמת "פטורי סוג" לסוגים מסוימים של הסדרים שהוכרו ככאלה שתרומתם עולה על נזקם (למשל, פטור סוג למיזמים משותפים, פטור סוג להסדרי זכיינות ועוד), ובלבד שההסדר עומד בכל תנאי הפטור.
• היתר/פטור פרטני: במקרים אחרים, ניתן לפנות לרשות בבקשה לקבל פטור פרטני, או לבית הדין לתחרות בבקשה לקבל היתר, לאחר שבקשה כזו נבחנה לגופה.

חלק ג': עמוד התווך השני - בעלי מונופולין וניצול מעמד לרעה

החוק אינו אוסר על קיומו של מונופול. חברה יכולה להפוך למונופול באופן לגיטימי, בזכות חדשנות, יעילות או הצלחה עסקית. מה שהחוק אוסר הוא ניצול לרעה של המעמד המונופוליסטי באופן שעלול להפחית את התחרות או לפגוע בציבור.

מיהו "בעל מונופולין"?

החוק מגדיר בעל מונופולין בשתי חלופות:

• הגדרה מבנית: גוף שחלקו בכלל האספקה או הרכישה של נכס או שירות מסוים, בשוק רלוונטי, עולה על 50%. זוהי חזקה הניתנת לסתירה.
• הגדרה התנהגותית: גוף בעל "כוח שוק משמעותי" ביחס לאספקת נכס או שירות. הגדרה זו, שנוספה ברפורמה של 2019, מאפשרת לרשות להכריז גם על גוף עם נתח שוק נמוך מ-50% כמונופול, אם בפועל יש לו את היכולת לקבוע מחירים או תנאי אספקה מבלי לחשוש מתגובת מתחריו ולקוחותיו.

האיסור: "ניצול לרעה של מעמד"

על בעל מונופולין מוטלות חובות מיוחדות. הוא אינו חופשי לפעול ככל עסק אחר, ועליו להימנע מפעולות הנחשבות ל"ניצול לרעה" של מעמדו. החוק מונה רשימה לא סגורה של התנהגויות אסורות, ובהן:

• קביעת מחיר בלתי הוגן: האיסור המורכב והשנוי ביותר במחלוקת. זה יכול להיות מחיר מופרז (Excessive Pricing), שבו המונופול גובה מחיר גבוה באופן בלתי סביר מהעלות שלו, או מחיר טורפני (Predatory Pricing), שבו המונופול קובע מחיר הפסדי במטרה לדחוק מתחרים מהשוק.
• סירוב בלתי סביר לספק: מונופול, בעיקר אם הוא שולט בתשתית חיונית, אינו יכול לסרב לספק את המוצר או השירות שלו למתחרים או לקוחות ללא סיבה עסקית לגיטימית.
• התניית שירות בשירות (Tying): כפיית לקוח לרכוש מוצר אחד (המוצר ה"קשור") כתנאי לרכישת מוצר אחר שבו לחברה יש כוח מונופוליסטי (המוצר ה"קושר").

חלק ד': עמוד התווך השלישי - פיקוח על מיזוגי חברות

מטרת הפיקוח על מיזוגים היא מניעתית: למנוע מראש יצירת מבנה שוק ריכוזי שיפגע בתחרות בעתיד. לא כל מיזוג או רכישה דורשים אישור, אלא רק כאלה העומדים בתנאי סף מסוימים.

מתי יש לדווח על מיזוג?

חובה על החברות המעורבות להגיש "הודעת מיזוג" לממונה על התחרות ולקבל את אישורה לפני ביצוע העסקה, אם אחד מהתנאים הבאים מתקיים:

• מבחן מחזורי המכירות: מחזור המכירות המצרפי של החברות המתמזגות בישראל עולה על כ-395 מיליון ש"ח (נכון ל-2025), ומחזור המכירות של לפחות שתיים מהן עולה על כ-22 מיליון ש"ח כל אחת.
• מבחן נתח השוק: כתוצאה מהמיזוג, נתח השוק המשותף של החברות יעלה על 50% בשוק רלוונטי (כלומר, המיזוג יוצר מונופול).

המבחן המהותי לאישור המיזוג

לאחר קבלת הודעת המיזוג, הממונה בוחנת האם המיזוג מעלה "חשש סביר לפגיעה משמעותית בתחרות" בשוק רלוונטי. בבחינה זו, הרשות מנתחת את מבנה השוק, זהות המתחרים, חסמי הכניסה לשוק, והשפעות אפשריות של המיזוג על מחירים, איכות וחדשנות. אם הממונה מגיעה למסקנה כי המיזוג אכן מעלה חשש כזה, היא יכולה:

• להתנגד למיזוג ולמנוע את קיומו.
• לאשר את המיזוג בתנאים (Remedies): לדרוש מהחברות לנקוט צעדים שינטרלו את הפגיעה בתחרות. תנאים אלה יכולים להיות מבניים (כגון חובה למכור חלק מפעילות החברה הממוזגת למתחרה אחר) או התנהגותיים (כגון התחייבות לא להעלות מחירים לתקופה מסוימת).

סיכום ואתגרי העתיד

דיני התחרות בישראל מהווים מערכת משפטית מורכבת ודינמית, המנסה לאזן בין חופש הפעולה העסקי לבין הצורך להגן על הציבור ועל הכלכלה מפני ריכוזיות וכוח שוק מופרז.

האסור:

• תיאום מחירים, חלוקת שווקים או תיאום מכרזים עם מתחרים.
• ניצול מעמד מונופוליסטי לגביית מחירים מופרזים, דחיקת מתחרים או סירוב בלתי סביר לספק שירות.
• ביצוע מיזוג משמעותי ללא קבלת אישור מראש מרשות התחרות.

המותר (לרוב, בכפוף לבחינה):

• שיתופי פעולה עסקיים שתורמים ליעילות ולחדשנות ואינם פוגעים משמעותית בתחרות.
• צמיחה אורגנית למעמד של מונופול, כל עוד המעמד אינו מנוצל לרעה.
• מיזוגים ורכישות שאינם מעלים חשש לפגיעה בתחרות, או שניתן לנטרל את הפגיעה באמצעות תנאים.

האתגר הגדול ביותר העומד בפני דיני התחרות כיום הוא התאמתם לכלכלה הדיגיטלית. פלטפורמות ענק, שווקים מרובי-צדדים (Multi-sided markets) והשימוש באלגוריתמים וב-Big Data מציבים שאלות חדשות ומורכבות בפני רגולטורים ברחבי העולם, ורשות התחרות בישראל נמצאת בחזית המאמץ להתמודד עם אתגרים אלו. השמירה על תחרות חיה ותוססת נותרה משימה מתמשכת, והיא חיונית להבטחת עתידה הכלכלי של ישראל.

ממשיכים קדימה עם LawReviews

הבנת המורכבות של דיני התחרות היא הצעד הראשון וההכרחי להגנה על העסק שלכם. הצעד הבא הוא מציאת הליווי המשפטי הנכון שילווה אתכם. בדיוק לשם כך הוקם אתר LawReviews: לגשר בין מידע משפטי איכותי, מעמיק ונגיש, לבין רשימה מומלצת של עורכי דין מובילים בתחום. אנו מזמינים אתכם להשתמש בפלטפורמה שלנו כדי להמשיך ולהעמיק בנושאים נוספים, וחשוב מכך – כדי לאתר את המומחה שיוכל להעניק לכם את הייעוץ והייצוג הטובים ביותר.